ila - Informationsstelle Lateinamerika e.V.

Bewachte Demokratien
Die Verteidigung der Inneren Sicherheit gegen
nicht-traditionelle Bedrohung als Aufgabe des Militärs
von Patrice McSherry
aus Militär und Demokratie/ ila 236

Die meisten Länder Lateinamerikas sind von der direkten Herrschaft des Militärs zu Marktdemokratien übergegangen. Aber angesichts wirtschaftlicher Härten und sozialer Verwerfungen im Zuge des neoliberalen Umbaus greifen viele Regierungen auf autoritäre Maßnahmen zurück und bauen die Repressionsapparate aus. Gleichzeitig bleiben viele der neuen Demokratien in der Region vom institutionellen Erbe der Militärherrschaft und von der andauernden Wächterrolle der Armee geprägt.
Zusätzlich greifen neue US-geförderte Programme, etwa im Bereich der Drogenbekämpfung, heftig auf die Konzepte der Kriegführung niedriger Intensität zurück und geben den Streitkräften neue Aufgaben im Bereich sozialer Kontrolle.

Im politischen Panorama Lateinamerikas gibt es zwei Entwicklungstendenzen, die miteinander im Konflikt liegen und gleichzeitig eng miteinander verwoben sind. Auf der einen Seite die Kämpfe um Demokratisierung und Öffnung der politischen Systeme, auf der anderen Seite das Bestreben, soziale Mobilisierungen und politische Opposition zu begrenzen und zu kontrollieren. Das Ergebnis dieser gegenläufigen Bemühungen sind die „bewachten Demokratien". In diesen überwacht das Militär weiterhin die jeweiligen Bevölkerungen und umreißt den politischen Spielraum für oppositionelle Kräfte genau. Der Sicherheitsapparat, immer wachsam gegenüber potentiellen „Bedrohungen von unten", bleibt ein politischer Akteur, der die Gesellschaft in Schach hält. Das Drohpotenzial der Streitkräfte steuert Regierungsentscheidungen und verhindert die politische Beteiligung der Bevölkerung.

Die aktuelle Tendenz innerhalb der lateinamerikanischen Streitkräfte, ihre Funktion auszuweiten, hat beunruhigende Vorläufer. Mit den Doktrinen der Nationalen Sicherheit begründeten sie in den sechziger Jahren ihre Mission und ihren Anspruch auf eine zentrale Rolle in Staat und Gesellschaft. Sie übernahmen die Kontrolle über die Innere Sicherheit und die nationale Entwicklung und definierten den „inneren Feind", zu dessen Bekämpfung weite Teile der Bevölkerung kontrolliert werden mussten. So politisierte sich das Militär und hielt sich schließlich für die einzige qualifizierte Kraft, die „nationalen Interessen" zu vertreten und den Nationalstaat zu führen.

Die neuerliche Stärkung der lateinamerikanischen Militärs spiegelt auch die US-Politik gegenüber den verschiedenen Ländern wider. Anstatt die schwachen zivilen Institutionen zu unterstützen, scheinen US-PolitikerInnen weiterhin auf das Militär zu setzen, wenn es darum geht, die „Marktdemokratien" vor der weltweiten „politischen Instabilität" zu schützen. Hieraus resultiert auch der zentrale Widerspruch in der Politik der Regierung Clinton gegenüber den Militärs in Lateinamerika. Während sie sich einerseits der Demokratisierung annimmt, stärkt sie andererseits jene, die nur wenige Jahre zuvor die stärkste Bedrohung für die Demokratie waren. Zwar halten nur wenige im derzeitigen internationalen Kontext eine neue Runde von militärischen Staatsstreichen für wahrscheinlich, doch stellt die erweiterte Rolle der Streitkräfte in Staat und Gesellschaft eine Gefahr für die fragilen Demokratisierungsprozesse dar.

Einblicke in das Denken des Establishments der Nationalen Sicherheit in den Vereinigten Staaten gibt dabei die Formulierung einer neuen „inter-amerikanischen Sicherheitsagenda" durch den früheren Verteidigungsminister William Perry im Jahr 1994. Perry forderte einen bewaffneten Arm für die Organisation Amerikanischer Staaten (OAS), um mit den Militärs Lateinamerikas die Verantwortung für Überwachungsaufgaben in der Region zu teilen – konkret Patrouillen, Such- und Rettungsoperationen, die Verteidigung des Panamakanals und den Betrieb der „School of the Americas". Er schlug außerdem vor, dass eine gesamtamerikanische Streitmacht Aufgaben bei der Regulierung unerwünschter Migrationsbewegungen, der Friedenserhaltung und bei Naturkatastrophen wahrnehmen sollte.

Bei der Konferenz der amerikanischen Armeen 1995 in Argentinien griff der argentinische General Aníbal Laiño Perrys Thesen auf. Als Herausforderungen für die Nationalstaaten identifizierte er Armut, das Fehlen sozialer Entwicklung, massive Migrationsbewegungen, Umweltfragen, strukturelle Ungleichheiten innerhalb von Staaten, Drogenhandel, Terrorismus, Subversion, Spannungen auf Grund von wirtschaftlicher Konkurrenz und Gebietskonflikte. Er rief dazu auf, den Armeen bei der Lösung dieser Probleme eine Rolle zu geben.

Gefahren für die Demokratisierung

Sechs Trends in der Region gefährden die Demokratisierung und verdeutlichen den „bewachten" Charakter der Demokratisierungsprozesse: erstens die Ausweitung der Militärpräsenz in zivilen Institutionen, zweitens autoritäre Praktiken der Zivilregierungen, drittens die Übernahme neuer Aufgaben und Konzepte durch die Militärs in den Bereichen Innere Sicherheit und Geheimdiensttätigkeit, viertens der Einsatz politischer Geheimdienste, fünftens die andauernde Straflosigkeit für Menschenrechtsverletzer und schließlich sechstens das Agieren von paramilitärischen Gruppen und irregulären privaten Sicherheitsorganisationen. Das Zusammenspiel dieser Trends hat militarisierte Formen der Politik produziert, in denen demokratische Freiheiten beschränkt und wichtige Bevölkerungsgruppen eingeschüchtert und/oder ausgeschlossen werden.

Der erste Trend ist die Ausweitung der Militärpräsenz in zivilen Institutionen. Die Streitkräfte nehmen verstärkt zivile Aufgaben im sozialen Bereich und im Aufbau von Infrastruktur wahr. In diesen Bereichen werden Militärangehörige vor zivilen Arbeitskräften bevorzugt und können Soldaten und nicht ZivilistInnen ihre fachlichen Kompetenzen verbessern. Zudem bedeutet die Wahrnehmung eigentlich ziviler Aufgaben für die Militärs eine Rechtfertigung, trotz des Fehlens glaubwürdiger Bedrohungen große Apparate aufrecht zu erhalten.

In Chile, Brasilien, Uruguay, Guatemala und anderen Ländern sorgten die Militärs vor ihrem Abgang dafür, ihre Rolle als Hüter und Bewacher der Gesellschaft zu institutionalisieren. So wurden Straflosigkeit garantiert, parallele Strukturen erhalten und Werte und Institutionen der nationalen Sicherheit in den Verfassungen verankert. Während die Militärs nun für sich in Anspruch nehmen können, innerhalb der Gesetze zu agieren, begrenzt der neue institutionelle Rahmen die Demokratie – er wurden dazu entworfen, direkte Interventionen überflüssig zu machen.

Im politischen System Brasiliens beispielsweise ist das Militär weiterhin präsent. Dem Kabinett von Präsident Fernando Henrique Cardoso gehören mehrere Militärs an und die Armee übt nach wie vor eine wichtige Rolle in der Wahrung der Inneren Sicherheit aus. So überwacht sie die Bewegung der Landlosen und interveniert in innenpolitische Konflikte, wann immer die Kommandeure dies für notwendig erachten. Die Streitkräfte schritten in Fragen der öffentlichen Sicherheit zwischen 1985 und 1997 etwa 48 Mal direkt ein, unter anderem bei Streiks und Demonstrationen. Die Militärs behielten auch ihre Hegemonie über die Waffenindustrie, die Atompolitik und die Entwicklung der Amazonasregion, in der sie Stützpunkte und Straßen bauen.

Präsidentielle Monarchien

Der zweite Trend besteht in quasi-diktatorischen Praktiken ziviler Regierungen. In weiten Teilen der Region dominieren autoritäre Exekutiven mit Rückendeckung der Streit- und Sicherheitskräfte die politischen und ökonomischen Entscheidungsprozesse. Präsidenten wie Alberto Fujimori in Peru und Fernando Henrique Cardoso in Brasilien griffen zu autoritären Maßnahmen, um wirtschaftliche Schocktherapien durchzusetzen, Bevölkerungs- beteiligung zu begrenzen, die politische Opposition zu schwächen oder die verfassungsmäßigen Institutionen zu umgehen. In Argentinien, Brasilien, Peru und Panama wurde erreicht, die Verfassungen derart zu verändern, dass diese den Präsidenten weitere Amtsperioden ermöglichten. Damit wurde die verfassungsmäßige Vorbeugung „präsidentieller Monarchien" unterhöhlt.

Der klarste Fall einer zivil-militärischen Autokratie ist Peru, ein anderes ist Bolivien. Dort wurde General Hugo Bánzer, der sich in Bolivien 1971 an die Macht putschte und sich dort sieben Jahre lang hielt, im Juni 1997 zum Präsidenten gewählt. Seine Regierung begann mit einer unbeliebten Austeritätspolitik, erweiterte die Rolle des Militärs in der Drogenbekämpfung und versuchte, die Gesetze zur Nationalen Sicherheit neu zu formulieren. Schon im März 1998 protestierten Menschenrechtsorganisationen und Gewerkschaften, als Bánzer ein Gesetz ankündigte, das soziale Proteste kriminalisieren und die Redefreiheit einschränken sollte. Das Gesetz gab dem Präsidenten die Macht, im Kriegsfall, bei Naturkatastrophen, Subversion und inneren Unruhen den Nationalen Notstand auszurufen, und schloss den Kongress völlig aus. Unruheregionen sollten zu Militärzonen erklärt werden, in denen die Armeebefehlshaber über den zivilen Behörden stehen sollten.

Insgesamt sind die Präsidenten Lateinamerikas – gemeinsam mit den Streitkräften – dabei, verstümmelte und militarisierte Demokratien zu schaffen, während sie gleichzeitig die Wirtschaft umstrukturieren. Die Spannung besteht also weniger zwischen Staat und Markt als zwischen Demokratie und Markt. Die Exekutiven benutzen Gesetze der Nationalen Sicherheit aus der Zeit der Militärstaaten und mobilisieren Militärs und Sicherheitskräfte, um die Ordnung durchzusetzen. Deutlich wird, dass es eine Affinität zwischen neoliberalen Programmen und einer Demokratie begrenzenden Politik gibt.

Ein dritter Trend in der Beziehung zwischen ZivilistInnen und Militärs ist die wachsende Rolle der Streitkräfte in den Geheimdiensten und im Bereich der Inneren Sicherheit. Fast überall in der Region betrachten Militärs Innere Sicherheit und Geheimdienste als untrennbare Bestandteile der nationalen Verteidigung und ihrer Mission. Soziale Unruhen und „Drogensubversion" wurden auf verschiedenen Konferenzen der Amerikanischen Armeen, den ca. alle zwei Jahre stattfindenden interamerikanischen Treffen der Oberbefehlshaber, als neue „nicht-traditionelle Bedrohungen" identifiziert. Obwohl es einigen Offizieren nicht gefällt, die Drogenbekämpfung zu übernehmen, gibt es dafür in der Region eine zunehmende Akzeptanz. Die Armeen Boliviens, Mexicos, Kolumbiens, Perus, Venezuelas und von verschiedenen Ländern der Karibik haben mittlerweile solche Missionen übernommen, während die Militärs in Argentinien, Chile und Brasilien sich dieser Rolle immer weiter annähern – trotz der Tatsache, dass hohe Offiziere überall immer wieder mit dem Drogenhandel in Verbindung gebracht werden.

Unter dem Schlagwort, die Innere Sicherheit zu wahren, werden dafür verschiedene Strategien entwickelt. In Kolumbien wird beispielsweise die Drogen- mit der Aufstandsbekämpfung vermischt, charakterisiert durch Massaker, Folter und Morde. Eine militärische Mission, die auf die Bekämpfung „sozialer Unruhen" abzielt, ist zugleich eine Warnung an jene, die durch das sozioökonomische Modell geschädigt werden oder die sich diesem widersetzen.

Das chilenische Militär wiederum hat das Konzept der „inneren Grenze" definiert, um die wirtschaftlich zurückgebliebenen Landesteile zu kennzeichnen, die eine schwache Infrastruktur und wenig Bevölkerung haben. Dieses Konzept weist dem Militär eine fundamentale Rolle in der nationalen Integration und der wirtschaftlichen Entwicklung zu. Einer der Militärkommandanten entwarf in diesem Kontext die Vision einer breit definierten Rolle des Militärs, um „all die Unsicherheitsfaktoren, die politischen, wirtschaftlichen, sozialen und militärischen Schwachpunkte [zu beseitigen], die die nationale Sicherheit beeinträchtigen können". Prominente Offiziere identifizieren Terrorismus, Drogenhandel, Armut und soziale Unruhen ebenso als zentrale militärische Bedrohungen wie auch vage „politische, kulturelle oder ideologische Einflüsse, die versuchen, andere Werte [in die nationale Identität] einzuführen". Chilenische Offiziere bestehen zudem darauf, dass ihre Rolle permanent und unabänderlich ist und keinesfalls Gegenstand politischer Machenschaften von vorübergehend gewählten PolitikerInnen.

Ein anderes Beispiel ist Mexico, wo eine starke politische Opposition herangereift und die Macht der lange regierenden Partei der Institutionellen Revolution schwächer geworden ist. Präsident Ernesto Zedillo hat eine militärische Antwort auf den Aufstand der ZapatistInnen und anderer neuer Guerillagruppen befohlen. Die Operationen zur Aufstandsbekämpfung sind auf weite Teile des südlichen und zentralen Mexico ausgedehnt worden. Zehntausende von Soldaten patrouillieren seitdem in den Bundesstaaten Guerrero und Chiapas, zapatistische Dörfer wurden mit Panzern, Mörsern und Panzerfäusten angegriffen. Paramilitärische Gruppen sind verantwortlich für mehrere Massaker, einschließlich des Massakers in Acteal im Dezember 1997, und spielen eine wichtige Rolle im Militarisierungsprozess

Zedillo hat außerdem die Rolle des Militärs in der Gesetzesüberwachung, vor allem bei der Bekämpfung des Drogenhandels, ausgeweitet. Militäroffiziere kommandieren nun die zivile Bundespolizei in Chihuahua und Mexico-Stadt, Tausende von Polizisten wurden in der Hauptstadt und im Bundesstaat Baja California durch Soldaten ersetzt, Militäroffiziere kommandieren die meisten Drogenbekämpfungseinheiten und Budgets sowie die Truppenstärke wurden massiv ausgeweitet.

Ein 1995 an die Presse durchgesickertes Dokument gewährt Einsicht in die sich entwickelnde Doktrin des mexicanischen Militärs: In dem Papier wurde die Schaffung von Spezialeinheiten, Ausbildungsprogrammen für Operationen in Städten und Vorstädten und die dauerhafte Stationierung einer schnellen Eingreiftruppe in Chiapas angemahnt. Vorgeschlagen wurde zudem die Neubestimmung des Armeeauftrages, um der Inneren Sicherheit mehr Gewicht zu geben. Weiter rief das Dokument dazu auf, die Geheimdienste auszubauen. Diese Veränderungen – vor allem die Betonung sozialer Unruhen, von städtischen und Drogenbekämpfungsaktionen – laufen auf eine größere Präsenz des Militärs in Politik und Gesellschaft hinaus, auf weniger zivile Kontrolle und mehr Repression und Menschenrechtsverletzungen.

Ähnliche Dokumente wurden auch in Argentinien bekannt. Im August 1997 enthüllten Presseartikel ein Dokument des Verteidigungsministeriums, das dazu aufrief, Aufgaben des Geheimdienstes und der Inneren Sicherheit wieder an das Militär zurückzugeben, speziell die Überwachung und Unterdrückung von Quellen nicht näher definierter „sozialer, kultureller und politischer Destabilisierung" als Teil eines gemeinsamen Sicherheitssystems der Mercosur-Länder. Ähnlich wie in anderen Fällen führte auch hier der Aufschrei der Öffentlichkeit dazu, dass die Regierung dementierte, dem Militär wieder Aufgaben in der Inneren Sicherheit geben zu wollen. Trotzdem erweiterte der damalige argentinische Präsident Menem 1996 per Gesetz die Aufgaben des Militärs in der Inneren Sicherheit erheblich.

Geheimdienste, Straflosigkeit und Paramilitärs

Die drei verbleibenden Trends zu „bewachten Demokratien" können wesentlich kürzer diskutiert werden. Einer ist der Einsatz von politischen Geheimdiensten durch zivile Regierungen. Derartige Geheimdienste – zivile wie militärische – stellen eine Gefahr für die bürgerlichen Freiheiten dar, speziell wenn ihre AgentInnen nach wie vor Konzepte des Kalten Krieges verfolgen. In der Zeit der Doktrin der „Nationalen Sicherheit" waren es die Geheimdienste, die die Repression dirigierten. Sie bestehen weiterhin und wurden größtenteils weder reformiert noch umstrukturiert.

In Argentinien geht man in weiten Kreisen davon aus, dass der Geheimdienst SIDE gemeinsam mit „parallelen" Nachrichtendiensten für die Überwachung und Verfolgung von politisch Aktiven verantwortlich ist. Sowohl der SIDE als auch militärische Geheimdienste nutzen zivile Einrichtungen und beschäftigen Offiziere aus den Zeiten des schmutzigen Krieges, die offizell im Ruhestand sind. Diese Apparate operieren nach wie vor außerhalb jeglicher verfassungsmäßigen Kontrolle. Es gibt kein Gesetz zur Geheimdienstkontrolle und die zivile Überwachung ist entweder extrem schwach oder existiert überhaupt nicht.

Ein anderer Trend in der Region ist die weiterhin bestehende Straflosigkeit für MenschenrechtsverletzerInnen. Bei den meisten Übergängen von autoritären zu demokratischen Regierungen forderten und erhielten die militärischen Institutionen Garantien, dass sie für ihr Verhalten während des schmutzigen Krieges nicht verfolgt würden. Der Mantel der Straflosigkeit schützt MenschenrechtsverletzerInnen, die so ungeschoren weitermachen und neue Verbrechen begehen können. Einige der bekanntesten Architekten staatlichen Terrors sind so weiterhin in machtvollen Positionen, Folterer laufen frei herum und sind sogar wieder in den Sicherheitsapparaten angestellt. Mit anderen Worten: Die Straflosigkeit der Vergangenheit reicht in die Gegenwart und in die Zukunft und prägt die Grenzen und Möglichkeiten der Demokratien. Die Straflosigkeit greift zudem die Demokratien an, da mächtige Sektoren, die während der Militärdiktaturen jenseits des Gesetzes waren, auch nach den Übergängen dort bleiben konnten. Ein zentrales Merkmal ziviler Kontrolle ist daher, ob sich das Militär einer zivilen Gerichtsbarkeit unterziehen muss oder nur der eigenen Militärgerichtsbarkeit untersteht. Ist letzteres der Fall, wird das Vertrauen in die demokratische Regierung und das Gesetz unterminiert.

Der letzte Trend zur „bewachten Demokratie" ist die sich immer weiter ausbreitende Aktivität paramilitärischer Gruppen – vor allem in Kolumbien und Mexico – sowie die Aktivitäten von unkontrollierten privaten Sicherheitsorganisationen wie in Argentinien. Paramilitärische Gruppen und Todesschwadrone operieren in einer Grauzone zwischen militärischem Kommando und Autonomie. Derartige Gruppen nehmen überwachende Funktionen wahr, verbreiten eine Atmosphäre des Terrors, schränken demokratische Rechte ein und halten die Bevölkerung in Angst und politischer Apathie. Im Gegensatz zum offiziellen Militär kann ihre Existenz vom Staat schlicht geleugnet werden. So ist die Armee Kolumbiens tief verwickelt in die Entwicklung des paramilitärischen Projekts, indem sie diese Gruppen für Geheimdiensttätigkeiten und Operationen des schmutzigen Krieges einsetzt. In Guatemala, wo während des bewaffneten Konfliktes alle möglichen Gruppen von der Armee installiert wurden, übernahm ein Todesschwadron namens „Jaguar Justiciero" die Verantwortung für die Ermordung des Bischofs und Menschenrechtlers Juan Gerardi. Während des schmutzigen Krieges war diese Gruppe eng mit dem militärischen Geheimdienst verbunden.

Neben diesen paramilitärischen Gruppen stellen auch die privaten Sicherheitsdienste, die Personal des Militärs und anderer Institutionen des Schmutzigen Krieges einstellen, ein Erbe der Aufstandsbekämpfung und der Repressionsapparate dar. Dass sie über politische Macht verfügen, zeigt das Beispiel Argentinien, wo Mitglieder derartiger Agenturen an verschiedenen Destabilisierungskampagnen und Terrorattacken beteiligt waren. Auch zahlenmäßig stellen sie eine Kraft dar. In Argentinien beschäftigen private Sicherheitsdienste, die außerhalb jeglicher verfassungsmäßiger Kontrolle operieren, etwa 90 000 Personen.

Ein kurzes Fazit: Deutlich geworden ist, dass trotz der insgesamt positiv zu beurteilenden politischen Übergänge zur Demokratie in Lateinamerika Formen militarisierter Politik entstanden sind, die die Ausdehnung politischer Freiheiten behindern, das Funktionieren demokratischer Institutionen unterminieren und die Arbeit der zivilen Gesellschaften boykottieren. Solange das strukturelle und ideologische Erbe der Doktrin der Nationalen Sicherheit weiterlebt, ist die Demokratisierung in Gefahr. Die neuerliche Übertragung von Aufgaben der inneren Sicherheit an Militärs stärkt die antidemokratischen Kräfte und gefährdet das Recht der Menschen, für wirtschaftliche oder soziale Veränderungen zu kämpfen. Legitime Opposition gegen das neoliberale Modell oder gegen Autoritarismus können neuerlich als Bedrohung der Nationalen Sicherheit identifiziert werden. Die hier genannten Trends gehen – leider – in diese Richtung.

Patrice McSherry unterrichtet Politikwissenschaften an der Long Island University - Brooklyn. Der Beitrag ist der NACLA XXXII No. 3, Nov./Dez. 1998 entnommen.

Übersetzung und Bearbeitung: Werner Lamottke und Eduard Fritsch