ila - Informationsstelle Lateinamerika e.V.

aus Rente & Rendite / ila 251

Privatisierungen die zur Ader lassen
Rentenreformen in Lateinamerika
von Manuel Israel Ruiz Arias und Carmelo Mesa-Lago

Seit Beginn der achtziger Jahre gab es in Lateinamerika Rentenreformen, von denen die erste, die 1981 unter der Pinochet-Diktatur in Chile im Handstreich durchgesetzt wurde, die weltweit bekannteste ist. Obwohl die versammelten Heerscharen neoliberaler Wanderprediger, einschließlich der Weltbank, das chilenische Modell in den Himmel lobten und die auch in Lateinamerika vorhandenen (und funktionierenden) Umlagemodelle auf den Müllhaufen der Geschichte wünschten, wurde nur in wenigen Ländern streng der Pinochet-Piñera-Weg (Vater des chilenischen Modelles) gegangen. Der folgende Überblick über die bisherigen Erfahrungen zeigt eine gewisse Differenzierung und entdeckt eine Beziehung zwischen Marktradikalität der Renten-Privatisierung und dikatorischen Regierungsformen.

In einer Reihe von Ländern wurden in den letzten 20 Jahren die bestehenden öffentlichen Rentensysteme reformiert. Das beste Beispiel dafür ist die Reform der costaricanischen Rentenversicherungsanstalt CCSS, über die im Verlaufe der neunziger Jahre breit diskutiert wurde. Das Rentenalter für Frauen und Männer soll nach einer Übergangszeit von 55 bzw. 57 auf 60 ½ bzw. 62 ½ hochgesetzt werden, die Beiträge wurden erhöht und ein gestaffeltes System eingeführt, bei dem umso mehr Beitragsjahre erforderlich sind, je früher jemand in Rente geht. Rückstände in den Beitragszahlungen und Beitragsflucht werden besser kontrolliert und die Verwaltung der Rentenkasse rationalisiert. Neu geschaffen wurden ein ergänzendes Pensionsprogramm mit individuellen Konten und pluralistischer Verwaltung und – auf Vorschlag der sozialen Organisationen – ein Renten-Programm für alle Armen über 70 Jahre.

Der Prototyp des nahtlosen Übergangs zu einer privaten Rentenversicherung mit individueller Kapitalisierung ist der chilenische Fall. 1981 wurde das alte System einfach „geschlossen“ und ein neues privates Pflichtsystem aufgelegt, das von den AFP (Administradoras de Fondos de Pensiones) verwaltet wird. In die neuen Fonds zahlen nur die Versicherten ein, während die Unternehmer, die im Übrigen gleich in das lukrative AFP-Geschäft einstiegen (siehe Artikel von Maria Olivia Monckeberg in dieser Ausgabe), fortan von diesem Teil der Lohnkosten befreit blieben. Das alte Umlagesystem wird zum Auslaufen gebracht, indem Neu-Versicherte obligatorisch zu den AFP müssen und Alt-Versicherte mit einem Bonus und intensivem Marketing in das neue System gelockt werden. Die Reformer brauchen also nur zu warten, bis der letzte oder die letzte Alt-Versicherte verstorben ist, derweil die Kapital-SparerInnen hoffen, dass „ihre“ AFP ausreichend Rendite erwirtschaftet, um ihnen einmal eine Rente zu bezahlen. Während die AFP satte Kommissionen einstreichen (bei durchschnittlichen Beiträgen von 13 Prozent des Brutto-Lohnes gehen zehn Prozent auf das individuelle Rentenkonto, 0,4 Prozent sind für eine Invaliden- und Hinterbliebenen-Rente und 2,6 Prozent gehen an die AFP), trägt der Staat die Kosten der Reform. Das chilenische System wurde in Bolivien und El Salvador weitgehend übernommen.

Die Ergebnisse der Rentenreformen in Argentinien und Uruguay (siehe Beiträge dazu in dieser Ausgabe) kann man als gemischte Rentensysteme bezeichnen. In beiden Fällen existiert das öffentliche Umlagesystem weiter, wurde aber reformiert und soll eine Grundrente sicherstellen. Daneben gibt es das private Rentensystem, das ähnlich funktioniert wie das chilenische.

Die Rentenreformgesetze, die 1992 in Peru und 1993 in Kolumbien verabschiedet wurden, etablierten Wahl-Rentensysteme. In Peru können alle Versicherten unabhängig von ihrem Alter und unbefristet auswählen zwischen der öffentlichen Rentenversicherungsanstalt IPSS oder den neu entstandenen AFP. Beim IPSS sind die Beiträge gleich geblieben, sechs Prozent von den Unternehmern und drei Prozent von den Beschäftigten. Im kapitalgestützten System zahlen die Unternehmer auch im peruanischen Fall keine Beiträge, während die Versicherten zehn Prozenz zuzüglich der Kommissionen für die AFP, der Prämien für die Invaliden- und Hinterbliebenenrente und eines einprozentigen Solibeitrages für das IPSS bezahlen müssen. Für die Leute, die zu den AFP überwechselten, gab es eine einmalige Lohnerhöhung um 13 Prozent. Insgesamt gab es für an einem Wechsel Interessierte deutliche und deutlich mehr Anreize, insbesondere einen Bonus nach dem chilenischen Modell, der zusammen mit den Subventionen für das IPSS den Staat teuer zu stehen gekommen ist (für den Bonus wurden die Gesamtkosten auf zwei Milliarden US$ geschätzt, für das IPSS jährlich 150 Millionen US$).

Etwas anders gestaltet als die gemischten Systeme in Argentinien und Uruguay sind die ergänzenden Rentensysteme in Ecuador, Guatemala und Mexico (s.u.). Solche komplementären Systeme – die freiwillig oder obligatorisch sein können, per Gesetz oder über Tarifverträge eingerichtet, von öffentlichen Rentenversicherungsanstalten oder Privatunternehmen verwaltet oder von einer Mischung, gemeinnützig oder profitorientiert, von den Versicherten finanziert oder von den Unternehmern oder von beiden – werden vorläufig auch in Europa bevorzugt.

Politische Auseinandersetzungen um die Rentenreform

Ein Vergleich der Rentenreformen in Chile (1981), Peru (1993), Kolumbien und Argentinien (1994), Bolivien und Mexico (1997), El Salvador (1998) und Costa Rica (2000) zeigt, dass es kein universales Modell für Lateinamerika gibt, vielmehr die Reformen den jeweiligen wirtschaftlichen, demographischen, rechtlichen und politischen Bedingungen in diesen Ländern angepasst wurden, unter Berücksichtigung auch der Zusammensetzung der Gesamtheit der Erwerbstätigen (Lohnabhängige, Selbständige, informeller Sektor, Bäuerinnen und Bauern) und des Deckungsgrades der bisherigen Rentensysteme.

Von den Protagonisten des chilenischen Modells in den Internationalen Finanzinstitutionen werden ExpertInnen, die auf Berücksichtigung der lokalen Gegebenheiten drängen, als politisiert und nicht-wissenschaftlich kritisiert. Dieselben Funktionäre haben gleichzeitig keine Skrupel, finanzielle Unterstützungen von der Übernahme des chilenischen Modells abhängig zu machen und erweisen sich dergestalt weniger als neutrale Techniker denn als Glaubensbrüder im Geiste eines ideologisch korrekten, umfassenden und vollständig rendite-orientierten Rentensystems.
Der chilenische Weg ins Rentenglück hat an Gewicht gewonnen, nachdem er nach zwölf Jahren Militärdiktatur, in denen in keinem einzigen lateinamerikanischen Land das Rentensystem privatisiert wurde, von der gewählten Regierung der Konzertation anstandslos übernommen wurde und nachdem die Weltbank 1994 in ihrem Bericht „Averting Old Age Crisis“ das chilenische Modell nicht nur für ganz Lateinamerika, sondern für die ganze Welt empfahl (die Leiterin des Forschungsteams, das diesen Bericht verfasste, Estelle James, ist heute Mitglied der Privatisierungskommission von George W. Bush).

Vergleicht man die politischen Bedingungen, unter denen in den genannten neun Ländern die Rentenreformen durchgeführt wurden, entdeckt man eine umgekehrte Korrelation zwischen der politischen Liberalisierung und der Liberalisierung/ Privatisierung der Rentensysteme. Anders ausgedrückt: Je demokratischer es in einem Land zugeht, umso geringer scheint die Möglichkeit, eine vollständige Privatisierung des Rentensystems durchzusetzen. So findet man unter Benutzung von brauchbaren, wenn auch nicht unumstrittenen Indices für den Grad der Demokratisierung (in den vorhandenen Modellen werden nur politische und bürgerliche Rechte berücksichtigt) und für die Intensität der Privatisierung der Rentensysteme, dass in Costa Rica mit seiner langen Tradition repräsentativer Demokratie wie bereits beschrieben im Wesentlichen das bestehende Umlagemodell reformiert wurde, während in Chile unter Bedingungen offener Diktatur und im Übergang zu kaum mehr als einer Demokratur die marktradikalste Privatisierung des Rentensystems stattgefunden hat. In einer entsprechenden Sortierung der Reformprozesse stehen Uruguay und Argentinien hinter Costa Rica, El Salvador im Mittelfeld und Mexico zusammen mit Peru und Chile im autoritären Drittel. Die Reformprozesse in Mexico und El Salvador bestätigen die These von der negativen Korrelation zwischen politischer Offenheit und gesellschaftlicher Debatte einerseits und Marktradikalität andererseits.
Zum Beispiel Mexico

Durch die enorme Inflation in den 80er Jahren verlor die mexicanische Rentenversicherungsanstalt IMSS den größten Teil ihrer Reserven. Damals war das Herrschaftssystem der PRI noch intakt und die Rentenkrise wurde nach der eingespielten Methode, Regierung, Gewerkschaften und Unternehmerverbände verhandeln zu lassen, angegangen. Wie damals üblich spielte der Kongress in der anlaufenden Diskussion kaum eine Rolle. Unter Miguel de la Madrid übernahmen das Finanzministerium und die Bank von Mexico (Zentralbank), beide eng liiert mit dem privaten Finanzsektor, die Führung, während das IMSS und das Arbeits- und Sozialministerium an Einfluss verloren. 1990 schauten sich Regierungsfunktionäre auf der Welt um und waren beeindruckt vom chilenischen Modell und seinem angeblichen Beitrag zur Erhöhung der nationalen Sparquote. Die mittlerweile schon privatisierten Banken drängten auf die Einrichtung von Pensionsfonds, und alsbald hob die Regierung ein neues komplementäres, aber obligatorisches Rentenprogramm aus der Taufe, an dem sich die Unternehmer noch beteiligen, das aber privat verwaltet werden sollte. Diese waren in Gestalt des PRI-Unternehmerverbandes unter der Bedingung einverstanden, dass die Arbeitgeberbeiträge nicht erhöht wurden. Das IMSS auf der anderen Seite war natürlich nicht einverstanden, bedeutete die Reform doch den Verlust der Kontrolle über die gesamten Rentenbeiträge; ebenso wenig der mächtige PRI-Gewerkschaftsdachverband CTM, der bis dahin in der IMSS-Leitung gut vertreten war. Im Gegenangriff forderte die CTM eine von den Unternehmern finanzierte Arbeitslosenversicherung, worauf die Regierung mit Reformen der Arbeitsgesetze drohte. Schließlich wurde ein Kompromiss erreicht: Das IMSS blieb unangetastet, die Zentralbank wurde Verwalterin der neuen, komplementären Privatfonds, die Gewerkschaften erhielten ein Lohnspar-Programm, das ausschließlich von den Unternehmern finanziert wurde, die ihrerseits sämtliche Kosten dafür steuerlich absetzen konnten und „maßvolle Lohnabschlüsse“ bekamen. Der Kongress verabschiedete 1992 ohne viel Federlesens das entsprechende Gesetz.

Mitten in der Peso- und Chiapas-Krise kurz nach Amtsantritt von Präsident Zedillo veröffentlichte das IMSS im Januar 1995 einen Bericht, der vorhersagte, das Umlagesystem würde ab 2002 ein Defizit und spätestens 2004 seine Reserven aufgebraucht haben. Im Oktober desselben Jahres präsentierten Gewerkschaften und Unternehmerverbände ein Projekt, das die vormals vom IMSS und der CTM abgelehnten Elemente enthielt, im Dezember vom Kongress verabschiedet wurde und im September 1997 in Kraft trat – wiederum auf der Grundlage eines PRI-typischen Kompromisses. Das IMSS verlor die Altersversorgung, behielt aber die Invaliden- und Hinterbliebenenrente, die Beamten der Bundesregierung, die Beschäftigten der Erdölindustrie und die Streitkräfte behielten ihre eigenen Pensionskassen, die Beiträge der Unternehmer und der ArbeiterInnen und Angestellten wurden nicht erhöht, stattdessen erhöhte der Staat seine Beiträge und versprach sämtliche Kosten des Systemwechsels zu übernehmen. Die Gewerkschaften stimmten unter der Bedingung zu, dass alle Beschäftigten bei Erreichen des Rentenalters zwischen Pensionen auf der Grundlage ihrer kapitalisierten individuellen Konten und Pensionen auf der Grundlage des alten Umlagesystems wählen konnten. Die Verwaltung der privaten Rentenfonds wurde dem IMSS, den Banken, Gewerkschaften und öffentlichen oder privaten oder gemischten Einrichtungen übergeben. Auf Wunsch der Unternehmer wurden Investitionen der neuen AFP im Ausland verboten, auf Wunsch der Gewerkschaften müssen sie die Hälfte ihrer Einnahmen in festverzinste Wertpapiere investieren, und der Staat übernahm im ersten Jahr 100 Prozent der Investitionen.

Zum Beispiel El Salvador

Mit den Friedensverträgen von 1992 begann zum ersten Mal in der Geschichte El Salvadors ein pluralistisches politisches System, aber es gibt keine demokratische Tradition, die neoliberale ARENA-Partei hat dreimal hintereinander die Präsidentschaftswahlen gewonnen und es gelingt ihr nach wie vor, sich im Parlament, in dem sie die Mehrheit an die aus der Guerilla als politische Partei hervorgegangene FMLN verloren hat, die erforderlich Mehrheiten zu beschaffen.

1993-94 organisierte die sozialdemokratische Ungo-Stiftung (unter anderem mit Unterstützung der Friedrich-Ebert-Stiftung) eine Reihe von Seminaren zu einer anstehenden Rentenreform, bei denen schließlich die Empfehlung herauskam, ein den Gegebenheiten des Landes angepasstes gemischtes Modell zu wählen. Parallel dazu organisierte die Regierung, unterstützt von der Weltbank, ihr eigenes Expertenteam, das erwartungsgemäß das chilenische Modell vorschlug. Dieser Vorschlag wurde weder öffentlich gemacht noch diskutiert, aber es gab Gespräche zwischen diesem Team und dem Team der Ungo-Stiftung, bei denen man sich nicht über die Kosten eines Übergangs zu einem gemischten bzw. zu einem chilenischen System einig werden konnte. Um aus dem Dilemma rauszukommen, schlug die Ungo-Stiftung vor, einen international anerkannten Versicherungsmathematiker zu engagieren. Man verständigte sich auf Francisco Bayó, damals in der US-amerikanischen Sozialversicherung tätig. Als er, von USAID finanziert, nach San Salvador kam, waren die Regierungsexperten gerade zu einem Besuch nach Chile ausgeflogen. Nach der dergestalt gescheiterten Mission von Bayó beauftragte die Regierung einen anderen Experten, der prompt zu dem Ergebnis kam, dass die Übergangskosten zu einem gemischten Modell viel höher lägen als im Fall einer Totalprivatisierung à la chilena. Die entsprechende Studie wurde wiederum nicht öffentlich gemacht. Eine Sonderkommission des Haushaltsausschusses, die 1996 unter Teilnahme von zwölf Parlamentsabgeordneten eingerichtet wurde, sollte auf der Grundlage der Regierungs-Expertise einen Gesetzentwurf ausarbeiten. In der entscheidenden Sitzung dieser Kommission im Dezember 1996 schloss die Vorsitzende einen Oppositionsabgeordneten aus, weil er nicht an allen Sitzungen teilgenommen hatte, und erreichte so eine Mehrheit von 6 von 11 Stimmen für den Entwurf der Regierung, der in einer nächtlichen Sitzung des Plenums vier Tage später verabschiedet wurde.

Nachdem die ARENA-Partei im März 1997 ihre absolute Mehrheit im Parlament verloren hatte, versuchte die Opposition eine Reform der Reform, konnte sich aber nicht auf den geeigneten Weg (Aufhebung des neuen Gesetzes, Verfassungsklage oder Teilreform) einigen. 1998 finanzierte die Friedrich-Ebert-Stiftung eine weitere Untersuchung, die nachprüfbar zu dem Ergebnis kam, dass die Kosten für den Fiskus beim Übergang zu einem gemischten Modell sehr viel geringer sind als für die Totalprivatisierung. Die Regierung reagierte auf diese öffentlich gemachte und breit diskutierte Studie nicht, aber das Parlament richtete wieder einen Sonderausschuss ein. Als dort der damalige Chef der Aufsichtsbehörde der chilenischen AFP auftrat, verfügte der Ausschussvorsitzende, dass der Experte der Ebert-Stiftung den Sitzungssaal zu verlassen habe. Die Oppositionsabgeordneten konnten diese neuerliche Manipulation nicht verhindern und waren in der Folgezeit außerstande, eine Medienkampagne zu Gunsten des chilenischen Modells mit einer gemeinsamen Gegenstrategie und einem gemeinsamen Reformvorschlag zu kontern. So trat im Mai 1998 ein Privatrentensystem in Kraft, das ziemlich genau denselben neoliberalen Zuschnitt hat wie die chilenische Mutter aller Rentenreformen.

Übersetzung, Zusammenfassung und Bearbeitung: Eduard Fritsch

Diese Zusammenfassung basiert auf den Artikeln „Las reformas en los sistemas de pensiones en América Latina y el caso Nicaragua“ von Manuel Israel Ruiz Arias und „Políticas y reformas de la seguridad social en América Latina“ von Carmelo Mesa-Lago, 2000 veröffentlicht in dem Band des nicaraguanischen Foro Democrático „La privatización que sangra“.