aus Panama / ila 270

Die schleichende Revision der Verträge
Geschichte und Gegenwart des Panamakanals
von Günter Pohl

Eigentlich könnte der 7. September in Panama ein Feiertag sein: an diesem Tag des Jahres 1977 verpflichteten sich die USA mit den Torrijos-Carter-Abkommen, dem Land in zwei Schritten bis zum 31. Dezember 1999 die volle Souveränität über den Panamakanal zu geben. Aber Seite 9 des US-Regierungsdokuments „Santa Fé IV“ ist Wasser im Feiertagswein: „Der Panamakanal ist ein geostrategisches Element für die nationale Sicherheit der USA.“

Erste Pläne für einen Kanal zwischen Atlantik und Pazifik hatten schon die spanischen Eroberer 1513, die sie aber 1534 als technisch nicht realisierbar verwarfen. Im 19. Jahrhundert ergab sich für die USA die Notwendigkeit größere Gütermengen über die mittelamerikanischen Landengen zu transportieren. Die für die USA glücklichen (und von ihnen mitbeförderten) Umstände der Entstehung des neuen Staates entledigten sie der Ergebnisse ihrer „Kommission für einen Interozeanischen Kanal“. Diese hatte sich 1876 zwischen den Optionen Tehuantepec (Mexiko), Panamá (Kolumbien), Darién (Kolumbien) und der einer Querung Nicaraguas für die Letztere entschieden, zu deren Ausführung es dann aber nie kam. Gebaut wurde letztlich ein achtzig Kilometer langer Kanal mit Schleusenkammern von 33,5 Metern Breite und über dreihundert Metern Länge.  Für den am 15. August 1914 eröffneten Kanal hatten die USA schon im Jahre 1903 mit dem Vertrag „Hay Buneau-Varilla“ den Grundstein gelegt und damit für die wirtschaftliche Hegemonie in Mittel- und Südamerika und der Karibik. Mit dem vierzig Millionen Dollar teuren Kauf der Rechte der französischen Kanalbaukompanie, die nach zwanzig Jahren vor dem Gelbfieber, das zehntausende Opfer gekostet hatte, und ihren ökonomischen Problemen kapitulierte, starteten die USA ein nach gut zehn Jahren für 387 Millionen Dollar fertiggestelltes Projekt, in das sie bis heute weitere drei Milliarden investierten; zwei Drittel davon spielten sich über Benutzungsgebühren wieder ein. Durchschnittlich werden heute 45 000 Balboa (= 45 000 US-Dollar) Gebühren pro Durchfahrt erhoben. Hauptnutzer sind US-Schiffe, deren Seeweg sich z.B. von New York nach Peru um 11 500 km verkürzte. Mehr als dreizehntausend Schiffe durchfahren jährlich den Kanal, im Schnitt siebenunddreißig pro Tag.

Entsprechend der Devise „Die USA haben keine Freunde, sondern Interessen“ musste dafür erst der Weg freigemacht werden. Der erwähnte „Hay Buneau-Varilla-Vertrag“ war eines der ersten internationalen Abkommen der am 3. November 1903 proklamierten Republik Panama. Panama entstand durch die Abspaltung der gleichnamigen Provinz Kolumbiens in der Folge des „Tausend-Tage-Kriegs“, der in Kolumbien zwischen 1899 und 1902 hunderttausend Menschenleben forderte. Mit tatkräftiger Unterstützung der Vereinigten Staaten für eine im Schatten des Bürgerkriegs agierende Separatistenbewegung entstand Panama, Kolumbien erhielt für die ihm entrissenen Kanalrechte nur 26 Millionen Dollar. Die 1474 Quadratkilometer große Kanalzone war von Beginn an eine koloniale Enklave der USA mitten in Panama. In diesem Gebiet galt bis zum Inkrafttreten der Verträge zwischen dem panamaischen Präsidenten, General Omar Torrijos, und dem Präsidenten der Vereinigten Staaten, Jimmy Carter, im Jahre 1979 US-Recht, es war nicht weniger als ein Protektorat der USA. Die „Panamakanalkompanie“ wurde als eine US-Institution geschaffen; es gab eine eigene Verwaltung, präsent waren in Friedenszeiten zwischen 6600 und 20 300 US-Soldaten. Ein Dutzend Militärstützpunkte von Marine, Luftwaffe und Heer wurden eingerichtet sowie in Altos de Balboa SOUTHCOM, das Südkommando der US-Streitkräfte, von dem aus weit mehr als nur die Verteidigung des Kanals geplant und koordiniert wurde. Der Zutritt zum Kanal war Bürgern des Landes, durch das die interozeanische Verbindung führte, nicht ohne Weiteres gestattet. So erschossen US-Soldaten 21 Studenten und verletzten 300 weitere, die im Januar 1964 versucht hatten, in der Kanalzone eine panamaische Flagge zu hissen.

Die geografische Lage erlaubte den USA schnelle Seewege sowohl in Ost-West- wie auch in Nord-Süd-Richtung, die nicht nur von Handels- sondern besonders auch von Kriegsschiffen befahren wurden. Namentlich im 2. Weltkrieg, als 68 000 Soldaten die Kanalzone schützten, nutzten die Vereinigten Staaten diesen Vorteil. In der Phase der Präsidentschaft von Jimmy Carter (1977-1981) orientierte die US-Außenpolitik auf die Anerkennung einiger Realitäten, die durch das Kräftegleichgewicht mit der Sowjetunion auch ein nach außen hin neues Verhältnis der USA zu ihren „Hinterhöfen“ in Mittel- und Südamerika einleitete. Verdeckte Aktionen der CIA zur Unterdrückung der Befreiungsbewegungen hatten zwar nie aufgehört, aber zum guten Ton der offiziellen Außenpolitik gehörten nun auch Abkommen wie die am 7. September 1977 zwischen Carter und Omar Torrijos abgeschlossenen: der Panamakanalvertrag und der Neutralitätsvertrag. Der wütende Protest eines US-Senators namens Ronald Reagan, der 1976 Bau und Bezahlung des Kanals als Argumente für eine Nichtrückgabe anführte, änderte daran nichts. 
Mehrere Schritte vom Inkrafttreten am 1. Oktober 1979 bis zur vollständigen Abtretung am 31. Dezember 1999 wurden vereinbart. Die Panamakanalkommission, ebenfalls eine Agentur der US-Regierung, die noch bis zur Übergabe Schiffsbewegungen, Instandhaltungen und Verbesserungen in der Durchfahrt verantwortete, ersetzte die Panamakanalkompanie. Bis zum 31. Dezember 1989 stand dieser Agentur Dennis McAuliffe vor, dem zuvor das Südkommando der US-Streitkräfte unterstand. Nicht zufällig wurde dann auch für die Kanalkommission Altos de Balboa, der SOUTHCOM-Sitz, bestimmt. Nach zehn Jahren als Vizechef der Agentur übernahm am 1. Januar 1990 mit Fernando Manfredo erstmals ein Panamaer den Vorsitz über Belange des Kanals; die wenige Tage zuvor erfolgte US-Invasion hatte diese Vereinbarung nicht umgeändert. Ein US-Amerikaner wurde für das zweite Jahrzehnt der Übergangsphase zweiter Vorsitzender. Schließlich wurde die Panamakanalkommission 1996 mit Zustimmung von US-Präsident Clinton zu einer panamaischen Regierungskörperschaft, die dann später von der am 11. Juni 1997 gesetzlich autorisierten „Panamakanalbehörde“ (Autoridad del Canal de Panamá - ACP) ersetzt wurde. 
Die US-Soldaten zogen schrittweise ab; SOUTHCOM verlegte bereits am 26. September 1997 seinen Sitz nach Miami. Offiziell war zum 1. Januar 2000 die Kanalzone zu einem Teil der Republik Panama geworden, aber der Neutralitätsvertrag verpflichtet Panama mit seinem Kanal einerseits zum Dienst am Welthandel, andererseits zur Gewährleistung „demokratischer“, also US-Interessen nicht zuwiderlaufender Verhältnisse im Land. Die USA hatten sich ein Interventionsrecht vertraglich vorbehalten, falls sie ihre Interessen bedroht sehen würden. So interpretabel dieser Zusatz für sich schon sein mag, so obsolet ist er unter der amtierenden Regierung von George Bush, denn auch ohne Vertrag wäre eine Militärintervention nur eine Frage von Kosten/Nutzen-Erwägungen. Begründungen könnten China (an beiden Kanalenden betreibt die „Hutchinson Whampoa“ aus Hongkong Hafenanlagen und bedient laut CIA so die Interessen der chinesischen Volksarmee) und die angeblich nach Panama vorrückenden Einheiten der kolumbianischen FARC sein; die konservative Regierung Panamas unter Präsidentin Mireya Moscoso verlegte im Februar 2002 erstmals Polizisten in das schlecht zugängliche Grenzgebiet. 

Die Interessen der USA in ihrer Kanalkolonie waren immer wieder von Protesten der panamaischen sozialen und politischen Bewegungen begleitet gewesen. Der Sturz des US-hörigen Präsidenten Arnulfo Arias durch die Nationalgarde mit General Omar Torrijos an der Spitze bedeutete ab dem 11. Oktober 1968 ein vorübergehendes Ende der Privilegien der Bourgeoisie. Inspiriert von Gamal Abdel Nassers Nationalisierung des Suez-Kanals bedeutete Torrijos' Aussage „Ich will nicht in die Geschichtsbücher, sondern in die Kanalzone“ eine Neuorientierung des Landes, die neben Souveränitätsansätzen auch sozialökonomische Reformen einleitete. Professor Moisés Carrasquilla von der linken Partei des Volkes Panamas (PPP), die ab 1979 die von Torrijos gegründete Revolutionär-Demokratische Partei unterstützte, schätzt die Rückgewinnung der Kanalzone als Sieg über den US-Imperialismus ein, betont aber gleichzeitig die große Bedeutung des Demokratisierungsprozesses und der Sozialpolitik, die zu in der Region vergleichbar passablen Einkommen und Sozialsystemen geführt haben, die allerdings in den aktuellen Kämpfen verteidigt werden müssen. Auch eine neue Außenpolitik wurde vollzogen. Die Sympathie von General Torrijos mit der Revolution der Sandinisten in Nicaragua bedeutete, dass er sich endgültig die Feindschaft der USA zuzog. Im Jahr 1981 war er einer von vier fortschrittlichen Präsidenten amerikanischer Staaten, die nacheinander unter dubiosen Umständen ums Leben kamen. Ihm folgte im Amt Jorge Illueca, der am 20. September 1983 für Panama die Präsidentschaft der 38. UN-Vollversammlung übernahm und für kurze Zeit die internationale Anerkennung des Landes nach Torrijos' Tod weiterführen konnte.

Die Verantwortung für den Hubschrauberabsturz wird von vielen Panamaerinnen und Panamaern dem von der CIA aufgebauten General Manuel Antonio Noriega zugerechnet. Noriega war für die CIA wichtigster Verbindungsmann zu den Kokainkartellen in Kolumbien und sorgte so für das Drogenschwarzgeld, mit dem am US-Kongress vorbei die Finanzierung der Contra in Nicaragua organisiert wurde. Als Noriega, der Torrijos' PRD zunehmend der Korruption und dem Neoliberalismus auslieferte, seine Kenntnisse gegen die USA einsetzte, mussten als Universalbegründung „Menschenrechtsverletzungen“ herhalten um 1987 die Militärhilfe für Panama einzustellen; im folgenden Jahr wurden auch Wirtschaftssanktionen umgesetzt. Ein den USA nahestehendes Parteienbündnis um Guillermo Endara gewann die Wahlen im Mai 1989. Als Noriega deren Ergebnis nicht anerkannte, war der Moment für Bush sen. gekommen, und 27 000 US-Soldaten intervenierten innerhalb der Operation „Gerechte Sache“ am 20. Dezember 1989 in Panama. Die Bombardierung zweier Wohngebiete kostete fast 3000 Menschenleben. „Ali Baba haben die Gringos mitgenommen, aber die vierzig Räuber haben sie uns gelassen“, kommentierten die Panamaer die Verhaftung Noriegas und die Installation der neuen Regierung Endara. Die Auflösung des panamaischen Militärs nach dem Sturz Noriegas einerseits und die bald bevorstehende Übernahme der vollen Souveränität andererseits beließen die folgenden Regierungen Panamas in einem Vakuum zwischen Nicht-entscheiden-wollen und Nicht-entscheiden- können. Nach Ernesto Pérez Balladares (1994-99) amtiert seit September 1999 unter Mireya Moscoso, die die Wahlen mit 44 Prozent gegen den Torrijos-Sohn Martín (38 Prozent) gewonnen hatte, eine neuerlich den USA zugewandte neoliberale Regierung, die erwartungsgemäß den sozialen Problemen des Landes wenig Beachtung schenkt. 43 Prozent der Menschen lebt auf dem Land, zwei Drittel davon in Armut. 2,3 Prozent der Eigentümer von Ländereien nennen mehr als die Hälfte des Staatsgebiets ihr eigen. Statt diesen Diskrepanzen entgegenzuwirken, werden Prestigeobjekte wie eine im Februar 2002 für 91 Millionen Balboa an die deutsche Firma Bilfinger&Berger vergebene weitere Kanalbrücke betrieben. 

Auch im Dauerstreit zwischen Umweltschutzgruppen und den USA über die Insel San José im Archipel Las Perlas im Golf von Panama, die von 1943 bis 1948 von den USA, Großbritannien und Kanada als Truppenübungs- und Bombenabwurfplatz benutzt worden war, zeigte die Regierung Moscoso lange Zeit wenig Initiative. Auf der Insel liegen wahrscheinlich noch etwa dreitausend nicht explodierte Bomben, deren Entsorgung die USA trotz Artikel IV der Vertragsvereinbarungen ablehnen; die Rede ist auch von Senfgas und Phosgengas. Gilberto Marulanda von der Universität zu Panama spricht von zwanzig Toten durch Kontakt mit verlassener Munition und erhöhten Krebsraten in der näheren Umgebung der Übungsplätze auf der Insel und in den Basen im Kanalgebiet. Die eingeschaltete UN-Organisation zum Verbot Chemischer Waffen (OPCW) wartete nicht nur vergeblich auf eine Stellungnahme der US-Regierung zu den OPCW-Ermittlungen im Juli 2001 und im Januar 2002, sondern auf Betreiben der USA wurde dann auch deren Direktor abgesetzt, was dessen Nachfolger sicher in mahnender Erinnerung behalten wird. Die Botschafterin der USA, Linda Watt, gab Mireya Moscoso im Juli zu verstehen, dass die Reinigung der US-Basen im Land nicht diskutiert werde, allenfalls die chemischen Waffen auf San José, die bereits gefunden wurden, würden entsorgt, nicht aber die noch nicht gefundenen. Schließlich ginge es ja auch noch um ein Freihandelsabkommen, das Panamas Regierung sicher nicht gefährden wolle. Aber am 14. August boten die USA Panama dann doch noch zwei Millionen Dollar, Ausbildung und Ausrüstung zur Reinigung von San José – unter der von Außenminister Harmodio Arias am 5. September zurückgewiesenen Bedingung, dass Panama danach keine weiteren Ansprüche mehr stellen dürfe. Große Sorge herrscht in Panama ebenfalls wegen der Durchfahrten von Schiffen mit radioaktiven Abfällen – verbunden mit der Gefahr terroristischer Attacken gegen einen Weltverkehrsknotenpunkt. Deshalb war der panamaische Vorschlag auf dem Johannesburger Gipfel, den Kanal zum Sitz für ein Weltumweltzentrum zu machen, auch als Maßnahme zur Erhöhung der Ökostandards in der Zone gedacht. Die derzeitigen Untersuchungen der ACP bezüglich einer Erweiterung des Kanals, die die Durchfahrt größerer Schiffe ermöglichen soll, hat in Panama in diesen Tagen zu einer Diskussion über eine dann nötige Volksbefragung geführt. Artikel 319 der Verfassung schreibt diese bei Kanalerweiterungen oder –neubauten zwingend vor. Nicht zuletzt ist das Projekt ökologisch umstritten: schon jetzt gehen bei jeder Schleusenöffnung 197 Millionen Liter Süßwasser aus dem Gatún-See verloren und die Trockenphasen in Mittelamerika sind in den letzten Jahren ohnehin beständig länger geworden.

Noch bevor die 2,8 Millionen Panamaerinnen und Panamaer frei von der US-Besatzung wurden, arbeiteten Politiker beider Seiten schon an der Aufweichung der Abkommen von 1977. Mit dem Besuch des damaligen Präsidenten Balladares 1995 in Washington begannen zweijährige, geheimgehaltene Gespräche über die Weiternutzung von vier US-Basen ab dem Jahr 2000; im Gegenzug wäre Panama in die nordamerikanische Freihandelszone NAFTA aufgenommen worden. Teil des Abkommens, das am breiten Widerstand von Parteien und Organisationen scheiterte und dessen Enthüllung Balladares bei seinem Versuch, über eine Verfassungsänderung für eine zweite Amtszeit kandidieren zu können, im Referendum am 30. August 1998 eine verheerende Niederlage bescherte, war ein „Multilaterales Antidrogenzentrum“ (CMA) in der Hauptstadt Panama-Stadt. Das CMA sollte vorrangig der Koordination der Aufstandsbekämpfung in Ländern der Region dienen. Die Verhandlungen wurden wenige Tage nach dem Referendum eingestellt. Aber die Versuche, die Verträge zu unterlaufen, gehen weiter. Bestimmt wurden die Debatten in Panama vergangenes Jahr von drei Absprachen, die neuerlich auf eine Revision der Torrijos-Carter- Verträge abzielten. Ein Briefwechsel vom Dezember 2001 zwischen Außenminister Miguel Alemán und Frederick Becker, Unterhändler der US-Botschaft, wurde im Mai 2002 von „El Panamá América“ publiziert: als Hilfeleistung bei Unfällen und Umweltkontamination bezeichnet, soll das „National Response Team (NRT)“, ein Zusammenschluss von 16 US-Behörden – wie z.B. Umweltagentur, Küstenwache, Energie-, Verteidigungs-, Handels-, Justiz- und Innenministerium – Diplomatenstatus für sein „Ausbildungs-, Übungs- und Hilfspersonal, das sich zeitweise in Panama aufhält“, erhalten. Das bedeutet neben Gebrauch von US-Uniformen und Waffen die freie Ein- und Ausreise, keine Zollkontrollen, Gratisbenutzung von Häfen und Flughäfen sowie die Einsetzung von US-Justiz bei Delikten gegen oder durch NRT-Mitarbeiter. 

Noch zwei weitere Verhandlungen wurden bekannt. Justizminister Aníbal Salas vereinbarte mit Becker im Februar vergangenen Jahres die Übertragung der panamaischen Souveränität über Luftraum und Meer an die US-Küstenwache, der das Recht auf Patrouillen sowie auf Aufhalten „verdächtiger Schiffe“ gegeben wurde. Auch Panama erhielt umgekehrt dieses Recht: aber nicht auf US-Gebiet, sondern in deren Kolonien Puerto Rico und Virgin Islands. Und zwei Monate später übergab der Chef der Kanalbehörde der US-Küstenwache das Recht Sicherheitsfunktionen im Kanal zu übernehmen. Die Regierung Panamas weigert sich diese Abmachungen durch das Parlament legitimieren zu lassen, indem sie sie als Regierungsangelegenheit und damit als gültig mit dem Tag der Unterzeichnung ansieht, was gegen gleich zwei Artikel der Verfassung Panamas verstößt. Die geheimen Verhandlungen, die Panama teilweise auf das Niveau der Vereinbarungen von 1903 zurückwerfen, die Nichteinbeziehung des Parlaments und die unverblümte Auskunft des US-Unterhändlers Becker, die Kosten für die See- und Luftraumüberwachung würden aus Mitteln des Kolumbienplans gedeckt, zeigen zweierlei: erstens, dass die USA den Panamakanal wegen seiner geostrategischen Bedeutung durch die Hintertür zurückholen wollen, und zweitens, dass Panama Teil des Kolumbienplans ist. Damit wird es in den Konflikt im Nachbarland hineingezogen, und die hohe Verletzlichkeit des so wichtigen interozeanischen Kanals könnte sich im Sinne der USA noch als sich selbst erfüllende Prophezeiung herausstellen und folgerichtig ein eigenes Eingreifen nötig machen.